TELECOMUNICAZIONI E MEDIA
REGOLAMENTAZIONE E OSTACOLI ALLA CONVERGENZA


Premessa


Il mercato delle telecomunicazioni si è sviluppato negli ultimi quindici anni a tassi elevatissimi. I mezzi di comunicazione di massa hanno cambiato il loro ruolo; da semplici strumenti informativo - divulgativi a strumenti di lavoro quotidiano, indispensabili per alcune categorie produttive. Di più, i mezzi di comunicazione ed i servizi ad essi connessi sono diventati essi stessi "prodotti" non più marginali ed inseriti, oggi, in mercati liberalizzati e concorrenziali. Lo sviluppo di nuove tecnologie ha provocato la creazione e l'implementazione di servizi transfrontalieri che svolgono una funzione sempre più importante nell'economia globalizzata. E' pur vero, però, che tali servizi non possono realizzare il loro intero potenziale se non con riferimento ad un mercato vasto e senza barriere istituzionali ed economiche. In questo arco di tempo il settore delle comunicazioni è passato, quantomeno in Europa, da un regime monopolistico rigido e inefficiente a un contesto industriale dinamico e competitivo e alla liberalizzazione totale dei servizi e delle infrastrutture, che nella maggior parte degli Stati membri divenuta effettiva da gennaio 1998; le radici di questa radicale trasformazione vanno cercate, almeno in parte, in una prima fase di convergenza (tra informatica e telecomunicazioni) avvenuta oltre dieci anni or sono, cui hanno fatto ben presto seguito quella del mercato e l'apparizione di servizi innovativi "ad elevato valore aggiunto" ispirati a entrambi i settori, che hanno permesso alle aziende di ampliare la potenza di calcolo ben oltre i limiti fisici del sito in cui hanno sede. Le tradizioni normative del settore delle telecomunicazioni erano in netto contrasto con quelle del settore informatico, cresciuto in un contesto di mercato libero; per consentire ai due settori di svilupparsi, la convergenza richiedeva quindi una qualche forma previa di razionalizzazione delle due diverse filosofie. Quello delle comunicazioni mobili costituisce un settore particolarmente dinamico. Sempre di più i sistemi mobili stanno incorporando una componente multimediale. Un caso particolare di convergenza del mercato all'interno del settore delle telecomunicazioni è quello tra telefonia fissa e mobile: in alcuni Stati membri e in alcune fasce di popolazione (ad esempio studenti e piccoli imprenditori) i telefonini stanno prendendo il posto degli apparecchi fissi. L'esempio di convergenza in atto tra reti mobili e fisse mostra comunque solo una parte di una più ampia tendenza alla piena integrazione delle tecnologie via cavo e via etere, obiettivo fondamentale della prossima generazione di sistemi mobili digitali di comunicazione: sarà così possibile offrire agli utenti, ovunque si trovino, una piattaforma adatta a ricevere senza soluzione di continuità servizi vocali, di dati, multimediali e audiovisivi. È tuttavia in un terzo settore, quello di Internet, che i cambiamenti sono stati più radicali. Internet, allo stesso tempo simbolo e motore principale della convergenza, è un supporto per distribuire agli utenti servizi già esistenti (come posta elettronica, video, audio e telefonia vocale) o nuovi (ad esempio il WWW), trasformatosi fulmineamente da rete governativa e universitaria (intranet) in formidabile piattaforma di comunicazioni e commercio. Contraddistinto da un tasso di sviluppo senza precedenti (il numero di utilizzatori raddoppia ogni anno), Internet ha cominciato a influenzare un certo numero di settori economici e ha dato vita a un'economia in rapido sviluppo basata sul commercio elettronico. Internet mette fuori gioco le tradizionali reti di elaboratori, dando una prima indicazione di come può fornire una piattaforma capace di sostituire in futuro i metodi di vendita classici (ad esempio, il commercio sulle reti aziendali chiuse sta cedendo il passo al commercio multidimensionale su reti aperte globali); ma sta anche fornendo un sistema alternativo per accedere all'attività di base delle telecomunicazioni (anche se esistono ancora differenze dal punto di vista qualitativo) grazie alla telefonia via Internet, che in certi casi non richiede nemmeno il ricorso al computer. Internet rappresenta inoltre una valida piattaforma per i servizi di radiodiffusione. Il settore audiovisivo, rappresenta il momento trainante dello sviluppo della Società dell'Informazione. Lo sviluppo del digitale, e l'innovazione tecnologica in generale, hanno determinato il mutamento totale dei vecchi schemi di offerta. Multimedialità e globalizzazione incidono in questo settore di mercato più che in ogni altro, dovendo scontare gli effetti della concorrenza e della liberalizzazione in termini di differenziazione dell'offerta; tale diversificazione è il contrappeso alla diversificazione della domanda determinata a sua volta dai diversi modi di accesso e alla infinità dei canali di trasmissione. L'espansione del numero di canali di telediffusione avverrà probabilmente a spese delle quote di mercato delle emittenti attuali; la perdita di quote potrebbe essere evitata aumentando l'audience al di là delle frontiere nazionali. Man mano che i servizi si sviluppano, una parte importante d'innovazione verrà dai piccoli operatori che sfruttano nicchie di mercato o dai grandi operatori che investono massicciamente nella ricerca e nello sviluppo. In un modo o nell'altro, per recuperare i costi, entrambi avranno bisogno di un'audience più numerosa di quella che potranno fornire i mercati nazionali. Grazie alla Direttiva "Televisione senza frontiere", in Europa le emittenti televisive sono in grado di raggiungere un più vasto pubblico; la grande sfida cui debbono far fronte è l'esistenza di spettatori di lingue e culture differenti e non di potenziali barriere al loro insediamento in paesi in cui potrebbero voler avere una presenza commerciale.


I sistemi radiotelevisivi, inoltre, quali principali veicoli di materiale audiovisivo, devono tenere conto di specifiche istanze normative volte alla tutela di interessi collettivi, quali libertà d'espressione, pluralismo, tutela degli autori e delle loro opere, promozione della diversità culturale e linguistica, salvaguardia e tutela dei minori e dei consumatori.


Convergenza e armonizzazione


E' opinione comune che ormai, nel mondo, si cammini verso la convergenza e l'armonizzazione: in altri termini, la tecnologia digitale permette di fornire su molte reti diverse i servizi tradizionali e quelli di ultima generazione (trasmissione di segnali vocali, dati, suoni, immagini). L'attività dei mercati interessati dimostra che gli operatori dei settori coinvolti dalla convergenza stanno cogliendo appieno le opportunità offerte dai progressi tecnologici per migliorare i servizi tradizionali e lanciarsi in nuove attività. Telecomunicazioni, media e tecnologie dell'informazione vedono svilupparsi prodotti, e piattaforme multisettoriali che determinano la possibilità di interazioni e relazioni incrociate tra imprese diverse e, soprattutto, paesi diversi. Tra i nuovi prodotti e servizi possiamo pensare a: - telebanca e teleacquisti da casa via internet; - comunicazioni vocali via internet; - accesso alla posta elettronica e al WWW attraverso i sistemi mobili di comunicazione e uso di collegamenti senza fili (cordless) per allacciamenti con le reti fisse di telecomunicazioni; - servizi televisivi e on line in comune, grazie a sistemi quali la Web TV e diffusione attraverso satelliti digitali e modem collegati a reti cablate; Sono questi sviluppi che forniscono esempi concreti e "vivibili" di Società dell'Informazione, che dimostrano la attiva influenza sulla vita della popolazione mondiale e sottolineano il significativo cambiamento nella varietà e diversità di offerta dei tradizionali servizi di telecomunicazioni e informazione.


L'esempio europeo: liberalizzazione e regolamentazione uniforme del mercato delle comunicazioni


Fino a "ieri" il settore delle telecomunicazioni era inscindibilmente legato ai concetti di politica nazionale e di servizio pubblico ed è stato gestito, in regime di monopolio, sia per ciò che concerne la titolarità delle infrastrutture sia per la prestazione dei relativi servizi, da imprese il cui capitale era in maggioranza statale. Le vecchie norme, perlomeno europee, erano pensate esclusivamente per un contesto nazionale, analogico e monomediale. Ciò comportava l'esistenza di insuperabili barriere istituzionali, legislative ed economiche che determinavano l'impossibilità di accesso a tale mercato per i "new competitors" con conseguente assenza di dinamiche concorrenziali. Abbiamo visto, però, che i servizi oggetto di offerta, vanno ormai aldilà dei tradizionali limiti e di settore geografici e possono essere diffusi su una gran varietà di piattaforme. Nell'Unione Europea, gli interventi normativi e del Consiglio e della Commissione, nell'ottica di Mercato Europeo Comune, si sono orientati in duplice direzione: " liberalizzazione del mercato delle telecomunicazioni e " armonizzazione delle normative interne degli Stati membri. Nei primi passi mossi dalla politica comunitaria, obiettivo fondamentale era la necessità di creare un mercato comunitario aperto alla concorrenza con specifico riferimento alla liberalizzazione della fornitura dei servizi e al libero accesso alle infrastrutture. I due aspetti risultano essere strettamente connessi e per questo l'orientamento della Comunità europea si è incentrato sull'obbligo da parte delle amministrazioni delle telecomunicazioni dei diversi Stati membri di consentire il collegamento dei fornitori di servizi da un paese all'altro della Comunità europea ed il loro accesso alle reti, approntando interconnessioni alle proprie reti ad un livello tecnico adeguato. Si è puntato poi sulla necessità di distinguere nettamente tra funzioni normative e funzioni operativo - gestionali delle amministrazioni. Le funzioni normative riguardano in particolare la concessione di autorizzazioni di esercizio, il controllo delle omologazioni e delle specifiche vincolanti, le attribuzioni di frequenze e la sorveglianza delle condizioni d'uso. In un mercato evolventesi verso regimi concorrenziali non si poteva consentire che le amministrazioni fossero contemporaneamente responsabili della regolamentazione e operatori di impresa.


L'aspetto dell'interconnessione è stato regolamentato con la Direttiva del Consiglio del 28 giugno 1990 sull'Istituzione del mercato interno per servizi delle telecomunicazioni mediante la realizzazione della fornitura di una rete aperta di telecomunicazioni (Open Network Provisions - ONP) 90/387/CEE. Essa ha previsto l'armonizzazione delle condizioni per l'accesso e l'uso libero ed efficace delle reti pubbliche e, laddove applicabile, dei servizi pubblici di telecomunicazioni. Tali condizioni sono intese ad agevolare la fornitura di servizi tramite l'utilizzazione di reti e/o servizi pubblici di telecomunicazioni negli e tra gli Stati membri e, in particolare la fornitura di servizi da parte di società o persone fisiche stabilite in uno Stato membro che non sia quello della società o persona fisica cui sono destinati i servizi in questione. Le condizioni di fornitura aperta della rete possono comprendere condizioni armonizzate relative a interfacce tecniche; condizioni di impiego, compreso l'accesso alle frequenze; principi tariffari per i quali si prevede un allineamento proporzionale ai costi. Inoltre tali condizioni devono essere basate su criteri obiettivi; essere trasparenti, comprendere adeguate formalità di pubblicazione; garantire la parità di accesso.


Con Direttiva della Commissione del 28 giugno 1990 relativa alla concorrenza nei mercati dei servizi di telecomunicazioni 90/388/ CEE si è poi prevista l'abolizione delle misure atte a concedere diritti esclusivi e speciali nella fornitura di tutti i servizi di telecomunicazioni (art.2, par.1) salvo che non si tratti del servizio di telefonia vocale.


Diritti esclusivi: i diritti concessi da uno Stato membro ad un'impresa mediante ogni atto legislativo, amministrativo o regolamentare che le riservi la facoltà di fornire un servizio di telecomunicazioni o di effettuare un'attività all'interno di una determinata area geografica; Diritti speciali: diritti concessi da uno Stato membro ad un numero limitato di imprese mediante ogni atto legislativo, amministrativo o regolamentare che riservi loro la facoltà, non conformandosi a criteri di obiettività, imparzialità e non discriminazione, di fornire un servizio o effettuare un'attività all'interno di una determinata area geografica.


Per gli Stati membri che avessero mantenuto diritti esclusivi o speciali per l'installazione e la gestione delle reti prevede l'adozione "delle misure necessarie per rendere pubbliche, oggettive e non discriminatorie le condizioni in vigore per l'accesso alle reti"(art.4, par.1). Inoltre si impone la possibilità di ottenere, da parte degli operatori che ne avessero fatto domanda, "circuiti affittati entro un termine ragionevole" senza che il relativo uso fosse oggetto di restrizione (art.4, par. 2). Con la Direttiva della Commissione 96/19/CE del 13 marzo 1996, che modifica la Direttiva 90/388 al fine della completa apertura alla concorrenza dei mercati delle telecomunicazioni, si è stabilito l'obbligo per gli Stati membri dell'abolizione di tutte le misure che concedono: a) diritti esclusivi per la prestazione di servizi di telecomunicazioni, compresa l'installazione e la fornitura di reti di telecomunicazioni necessarie alla prestazione di detti servizi; b) diritti speciali che limitano a due o più, il numero delle imprese autorizzate a fornire tali servizi o a installare tali reti di telecomunicazione, non conformandosi a criteri di obbiettività, proporzionalità e non discriminazione; c) diritti speciali che designano, non conformandosi a criteri di obbiettività, proporzionalità e non discriminazione, numerose imprese concorrenti per la fornitura di detti servizi o l'installazione o la fornitura di dette reti.


Non era ancora consentito l'accesso alla capacità di infrastrutture di terzi e la possibilità di dotarsi di autonome infrastrutture. Rispondendo a tali esigenze il Parlamento Europeo e il Consiglio dell'Unione Europea hanno adottato la Direttiva del 10 aprile 1997 relativa ad una disciplina comune in materia di autorizzazioni generali e di licenze individuali nel settore dei servizi di telecomunicazione 97/13/CEE.


Successivamente con l'obiettivo dichiarato (art.1) di istituire un quadro normativo atto a garantire, nella Comunità, l'interconnessione delle reti di telecomunicazione e in particolare l'interoperabilità dei servizi, nonché ad assicurare la fornitura di servizi universali in una situazione di mercati aperti e concorrenziali è stata adottata la Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 30 giugno 1997 sull'interconnessione nel settore delle telecomunicazioni e finalizzata a garantire il servizio universale e l'interoperabilità attraverso l'applicazione dei principi di fornitura di una rete aperta (ONP) - 97/33/CEE.


per interconnessione si intende "il collegamento fisico e logico di reti di telecomunicazione utilizzate dal medesimo o da un altro organismo per consentire agli utenti di un organismo di comunicare con gli utenti dello stesso o di un altro organismo o di accedere ai servizi offerti da un altro organismo" (art.2).


per servizi universali si intende "un insieme minimo definito di servizi di determinata qualità, disponibile a tutti gli utenti a prescindere dalla loro ubicazione geografica e, tenuto conto delle condizioni specifiche nazionali, ad un prezzo abbordabile


Tale produzione legislativa, che non è altro che il portato a livello istituzionale dell'enorme influenza che il settore delle telecomunicazioni ha avuto in campo economico, appare chiaramente sorretta da una esigenza: tutelare la concorrenza in un corretto bilanciamento di tutti gli interessi in gioco.


Ostacoli


Nonostante lo sviluppo a tassi esponenziali del settore dei media a delle telecomunicazioni, si deve prendere coscienza del fatto che sussistono ancora delle barriere, soprattutto tra UE e Paesi Terzi, che possono frenare lo sviluppo della Società dell'informazione.


Restrizioni normative sull'uso delle infrastrutture In alcuni Stati esistono restrizioni sui tipi di servizi che possono essere instradati sulle differenti infrastrutture; ciò può rendere difficile agli operatori formulare una strategia unificata per i mercati in cui si trovano ad operare e impedire economie di scala agli stessi. I più elevati costi che ne possono derivare possono ritardare la diffusione di servizi innovativi su scala mondiale.


Disponibilità del contenuto L'espansione dei mezzi di diffusione resa possibile dai miglioramenti tecnologici e dalla convergenza potrebbe creare a medio termine una carenza di contenuto adeguato; il contenuto di qualità è un fattore chiave del successo, soprattutto nei mercati televisivi, sia digitali sia analogici, e la sua mancanza potrebbe inibire l'arrivo di nuovi operatori sui mercati (e di conseguenza la concorrenza e l'innovazione).


Insufficiente protezione dei diritti di proprietà intellettuale Uno dei fattori necessari per lo sviluppo dell'innovazione tecnologica e della crescita industriale nel settore delle telecomunicazioni è la difesa dei diritti di proprietà intellettuale sia in termini di brevetti sia di copyright. Se i diritti di proprietà intellettuale verranno sufficientemente difesi, i fornitori di contenuto saranno più propensi a mettere a disposizione il materiale in loro possesso; lo stesso modo, gli operatori investiranno in servizi innovativi solamente se saranno sicuri o ragionevolmente certi che i mezzi di diffusione dell'informazione e/o dei servizi sono in grado di proteggere adeguatamente gli sforzi intellettuali e industriali delle proprie strutture e dei fornitori di contenuto. Una protezione insufficiente o scarse garanzie rappresentano da sé una barriera che potrebbe ripercuotersi sugli investimenti in tali nuovi settori di mercato.


Incertezza normativa ed esistenza di più organismi di regolamentazione Le modalità di applicazione delle norme e il modo in cui rispondono alle strutture del mercato in evoluzione alle strutture del servizio, possono rappresentare una significativa barriera agli investimenti per gli operatori del mercato. Le definizioni in uso sul piano nazionale e internazionale, ) resteranno in massima parte valide per molte attività, ma se dovessero lasciare l'industria incerta quanto al trattamento normativo che riceveranno i servizi finirebbero comunque con l'ostacolare la fornitura di servizi. In alcuni casi ciò significherebbe semplicemente che, nonostante le attuali definizioni a livello comunitario per le attività radiotelevisive e di telecomunicazioni, gli organismi di regolamentazione potrebbero includere un nuovo servizio da un certo regime normativo in alcuni Stati e da un regime normativo differente in altri.


La procedura per ottenere il nulla osta regolamentare per un certo pacchetto di servizi negli Stati in cui un determinato operatore intende agire, e magari da organismi normativi differenti, può creare seri problemi a chi intende operare su una base internazionale: la fornitura di servizi può essere ostacolata se gli operatori di mercato vengono sottoposti a regimi normativi differenti o se debbono trattare con vari organismi di normazione (ad esempio, quando una rete è obbligata ad ottenere la licenza sia come struttura di telecomunicazioni che come rete di radiodiffusione perché viene usata per offrire entrambi i servizi.


Attribuzione della frequenza radio e delle altre risorse. La fornitura di servizi (e lo sviluppo di una vera concorrenza) dipenderanno dalla disponibilità di una sufficiente capacità di rete, il che per molti servizi significa l'accesso allo spettro radio: la contemporanea espansione delle trasmissioni radiotelevisive e delle applicazioni mobili multimediali e vocali, e l'uso di tecnologie senza filo all'interno delle reti fisse, porterà ad un significativo aumento della domanda. Se esistono marcate differenze nella qualità di spettro disponibile, o nella maniera in cui viene assegnato, possono nascere potenziali barriere che influiscono sul funzionamento delle reti dei differenti settori orientato ai costi, incoraggiando l'eventuale ingresso di concorrenti in un settore piuttosto che un altro.


Le esigenze avvertite


Nell'ottica di una possibile politica mediterranea per lo sviluppo dei media e della Società dell'informazione, tramite anche interazioni transfrontaliere, ritengo si debba prestare attenzione, oltre agli aspetti già rilevati e di portata generale, anche ad aspetti più specifici. Mi riferisco agli aspetti relativi a possibili strategie integrate, piani di privatizzazione e/o di investimenti e ai profili relativi alla tutela dei consumatori e degli utenti. Strategie integrate La possibilità di sviluppo della Società dell'informazione è fortemente condizionata dal fatto che gli operatori che si trovino ad agire in tale scenario "parlino la stessa lingua". Se si vuole che le informazioni, i know how, i capitali, le esperienze stesse, circolino è necessario porre in essere tutte quelle misure che consentano di agire su piani paritari e integrati. Ciò sarà possibile attraverso accordi bi o multilaterali e convenzioni internazionali che organizzino, regolino e determinino le modalità di piani di azione a lungo periodo.


Privatizzazioni e investimenti


Lo sviluppo della Società dell'informazione, ha come presupposto tecnico l'innovazione tecnologica. Pur tuttavia, uno degli ostacoli maggiori allo sviluppo, in questi settori, dell'attività d'impresa è dato dalla difficoltà di reperire capitali da investire. In quest'ottica è realistico pensare alla creazione di partenariati, attraverso joint ventures o consorzi tra imprese per lo sviluppo e l'attuazione di progetti pilota al fine di ottimizzare le condizioni per garantire una effettiva pluri - direzionalità nei flussi di comunicazione. L'incentivazione degli investimenti e l'afflusso di capitali potrebbe essere facilitato da accordi bi o multilaterali che prevedano misure di: - defiscalizzazione - accesso facilitato al credito per le aree in cui si intenda investire.


Consumer protection


Lo sviluppo economico, industriale e tecnologico deve necessariamente raffrontarsi con le esigenze dei destinatari dell'offerta e dunque degli utenti. I profili di consumer protection rappresentano un momento di passaggio "obbligato" per qualsiasi impresa che voglia operare in qualsivoglia settore di mercato; ciò è ancor più vero in un ambito quale quello delle telecomunicazioni in cui il "prodotto" ha perso questa connotazione per diventare parte integrante della vita dei destinatari. Del resto è innegabile che: - la trasparenza nei rapporti con i consumatori determina affidabilità dell'impresa; - maggiore è l'affidabilità che l'impresa ingenera nel pubblico, tanto maggiore sarà il ritorno d'immagine e, dunque, il margine di profitto per l'accresciuta domanda. L'Italia ha maturato, in quest'ambito, un'esperienza e un know how giuridico tali da porla, nel contesto europeo, in posizione avanzata rispetto agli altri Paesi; e ciò sia con riferimento alla normativa di applicazione generale, sia a particolari settori di mercato o a metodi di vendita specifici. L'auspicata interazione socio-economica tra Italia e Paesi del bacino del Mediterraneo deve, dunque, attraversare anche una fase di confronto normativo per la creazione di condizioni volte ad uno scambio paritario. Ciò che necessita è una normativa in grado di garantire il livello di tutela dei consumatori il più alto possibile grazie a strumenti sufficientemente flessibili per reagire rapidamente ai cambiamenti del mercato e non ostacolare lo sviluppo economico. Gli obiettivi così raggiunti sarebbero: - implementazione del substrato giuridico per un'effettiva tutela dei consumatori; - accelerazione del processo di sviluppo economico, grazie alla elevazione degli standards qualitativi e di affidabilità offerti dalle imprese; - avvio di un circolo virtuoso di scambi transfrontalieri, che possa avere refluenze positive per le economie che vi partecipano.


Conclusioni


Tutti gli sviluppi di cui s'è detto hanno implicazioni profonde. L'armonizzazione mondiale, la convergenza verso sistemi unitari, non riguardano soltanto gli aspetti tecnologici; ma anche i servizi ed i nuovi modi di lavorare e interagire con la società. La natura globale delle odierne piattaforme di comunicazione e di funzionamento dei media in generale, forniscono la chiave per spalancare definitivamente le porte alla integrazione dell'economia mondiale e creare opportunità e sfide per ogni Stato ivi compresi quelli del bacino del mediterraneo. La normativa non è un fine; è semplicemente uno strumento per conseguire, grazie anche alle parallele forze di mercato, più ampi obiettivi sociali, economici e di politica generale. Nel nuovo contesto globale, il modo in cui reti e servizi sono regolamentati nelle differenti aree geografiche può avere conseguenze sostanziali sugl'investimenti locali: una normativa eccessiva o inadeguata in una regione può provocare la migrazione delle attività economiche altrove, con conseguenze negative sullo sviluppo della Società dell'informazione.


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